1. La concertation :
Qu’est-ce que c’est ? À quoi ça sert ?
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Qu’est-ce que la concertation ?
Quelques définitions
Il n’y a pas de définition unique de la concertation. Ce terme recouvre des pratiques parfois assez diverses.
- dans le dictionnaire Larousse, le fait de se concerter consiste à s’accorder, se consulter pour mettre au point un projet commun (Larousse se concerter)
- pour Wikipédia, la concertation est un dialogue engagé entre tous les acteurs concernés, qui échangent leurs arguments, afin de prendre en compte les divers points de vue exprimés et de faire émerger l’intérêt général, en amont de la mise en forme d’une proposition, avant de s’accorder en vue d’un projet commun. (Wikipédia concertation)
- dans le Dictionnaire critique de la participation, Karim Berthomé définit la concertation comme une forme participative de résolution de conflit (Dicopart concertation) et Jean-Eudes Beuret comme un processus de construction collective en vue d’agir ou de décider ensemble (Dicopart démarche de concertation)
- la Commission nationale du débat public définit la concertation comme un dispositif qui vise à recueillir les avis des parties prenantes ou du grand public sur un projet (CNDP concertation)
Les premières définitions ont en commun de mettre l’accent sur la co-construction de propositions (se mettrre d’accord, s’accorder, décider ensemble…), alors que la dernière définition se rapproche de celle de la consultation (recueil d’avis).
Les différences avec des termes proches
Information, consultation, participation, débat public, médiation, négociation, dialogue territorial : quelles différences ? Consultez ce document qui propose des définitions.
Le terme de concertation nous incite à une discussion sans fin : parcourons, labourons, retournons le champ de la concertation sans nous lasser !
Laurent Mermet, 2006.
La concertation comme nous l’entendrons ici
Nous parlerons ici de la concertation comme d’un processus d’échange entre plusieurs personnes ou organismes porteurs d’intérêts différents qui cherchent à aboutir collectivement à des propositions en vue d’orienter des décisions futures.
Il y a trois éléments importants qui déterminent ce qu’est une concertation : les participants, les échanges et le rapport à la décision.
Les participants
Nous parlons de « plusieurs personnes ou organismes porteurs d’intérêts différents ». Les participants à la concertation peuvent être des individus parlant en leur nom propre et/ou des représentants de collectifs (associations, collectivités, services de l’État, entreprises, acteurs socio-économiques, citoyens et citoyennes…). L’important est leur diversité de statuts et la diversité des intérêts qu’ils portent par rapport à l’enjeu considéré (par exemple les intérêts relatifs à l’environnement, à l’emploi, aux loisirs, au paysage, etc.). C’est cette diversité de statuts et d’intérêts qui fait la richesse des échanges et qui garantit, lorsqu’il s’agit de prendre des décisions relatives à des biens publics, que des absents ne seront pas lésés. La concertation est donc un processus inclusif qui vise à rassembler largement, même si elle peut comporter des moments ouverts à tous et d’autres réservés à des cercles plus restreints. Elle vise également à croiser les regards, sans éluder les divergences, même s’il peut arriver que des participants soient invités à se regrouper par catégories à certains moments, et à se mélanger à d’autres moments. Il faut donc prêter de l’attention à l’identification et à l’invitation des participants, ainsi qu’à la mixité des publics.
Les échanges
L’idéal de la concertation réside dans la co-construction, c’est-à-dire, à partir de visions et d’intérêts différents portés par les participants, d’élaborer progressivement des propositions partagées par le plus grand nombre. L’art de la concertation réside donc dans sa capacité à faire évoluer les participants de l’affrontement ou de la méconnaissance vers la construction progressive d’un accord, sans pour autant occulter les divergences d’intérêts. C’est une démarche qui prend nécessairement du temps, qui peut comporter des phases d’information, de consultation, de créativité et de négociation. C’est un processus d’itération, de tâtonnement et d’apprentissage. Il ne faut cependant pas considérer cet objectif comme un absolu. D’une part, la recherche d’accord est souvent un objectif réaliste mais il ne faut pas que cela se fasse au prix d’une renonciation de certains à ce qui constitue leurs intérêts majeurs. Dans ce cas, s’il s’avère impossible de trouver des solutions acceptables par tous, il est préférable de constater des divergences et la difficulté de les dépasser. D’autre part, la recherche d’accord n’est pas nécessairement ce qui est recherché par tous les acteurs concernés (et cela peut s’entendre) ni un but réaliste dans certains cas. Malgré ces réserves, la recherche d’accords est un objectif atteignable dans un grand nombre de situations. On ne peut pas toujours le savoir à l’avance, cela se découvre chemin faisant.
Le rapport à la décision
L’objectif de la concertation est de nourrir la décision, publique ou privée, afin de faire en sorte que cette décision soit plus appropriée, plus légitime, mieux comprise ou mieux mise en œuvre. Une concertation sans lien à une décision future n’est pas une concertation mais plutôt un débat d’idées. Pour autant, la concertation n’est pas la co-décision : elle aboutit à des propositions qui doivent inspirer les décideurs sans pour autant leur ôter le pouvoir et la responsabilité que leur donne le cadre législatif en vigueur. Cet équilibre est délicat. D’un côté, les participants souhaitent que leurs échanges aient une influence sensible sur la décision. De l’autre côté, les décideurs souhaitent garder leur liberté de décision. De notre point de vue, il n’y a pas de réponse unique à cette question qui prend des formes différentes selon le contexte et selon le sujet en question. Il ne faut sans doute pas lui donner de réponse de principe ou de portée générale, mais constater empiriquement comment les acteurs y ont répondu dans une situation donnée et évaluer si cela les satisfait ou non. Quoi qu’il en soit, cette question du partage du pouvoir de décision est une dimension qui ne doit pas être négligée car beaucoup de participants fondent sur elle leur jugement sur l’effectivité de la concertation. Autrement dit, ils jugent la concertation en fonction des effets qu’elle produit (et non pas, ou pas seulement, en fonction de la qualité du processus d’échange mis en œuvre). Il importe au minimum que, dans une situation donnée, il n’y ait pas de malentendu entre les participants sur la portée de la concertation sur la décision.
Toutes ces composantes d’un processus de concertation sont détaillées plus loin.
Pour aller plus loin
- Le grand livre de la concertation. Étudiants du master « Ingénierie de la concertation », Université Paris 1 Panthéon Sorbonne, 2021. Un recueil de vision de la participation et de la concertation auprès de citoyens et citoyennes. Lire le document.
- Traduire « concertation » en anglais. Malléabilité du terme à partir de ses traductions. Audrey Richard-Ferroudji, 2012. Lire le document.
- Mieux définir la concertation, du pourquoi au comment. Jean-Eudes Beuret, Revue Négociations, 2012. Lire l’article
- La concertation : un terme flottant pour un domaine mouvant ? Laurent Mermet, Revue Négociations, 2006. Lire l’article
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La concertation, à quoi ça sert ?
Pourquoi fait-on appel à la concertation ? Il peut y avoir différentes raisons à cela.
prendre de meilleures décisions
La confrontation des points de vue, c’est le moyen d’aboutir à des décisions plus efficaces. L’écoute et le débat contradictoire enrichissent la réflexion et limitent les risques de se tromper.
- Olivier Sybony (vidéo) montre comment, à plusieurs, éviter les biais cognitifs et prendre de meilleures décisions.
- Christian Morel (Les décisions absurdes, voir notre note de lecture) énonce des règles pour une délibération de qualité menant à des décisions fiables.
- Des expériences comme celle de la concertation sur le bassin versant Brévenne Turdine (voir étude de cas) montrent comment ces principes s’incarnent sur le terrain et comment le dialogue peut aboutir à un projet plus efficace que ce qui était prévu au départ.
mobiliser les savoirs locaux
La participation du public et des parties prenantes permet de faire émerger des savoirs sur le territoire et de les valoriser dans des projets ou des politiques publiques.
- Dans le Pays du Mont Blanc, la mobilisation des habitants vise à dresser un état des lieux du territoire. De nombreux organismes mobilisent la population pour inventorier par exemple les zones humides, les arbres ou plus largement la biodiversité.
gérer les conflits, favoriser les synergies
Gérer ou prévenir les conflits entre acteurs du territoire à propos de projets à venir ou des sujets de dissensions existants est un objectif de nombreuses concertations.
- De nombreuses expériences montrent comment la concertation a permis de gérer des conflits et de déboucher sur des projets : introduction de produits biologiques dans une cantine scolaire, limitation des dégâts dus à la faune sauvage comme le castor, prévention des pollutions marines, etc. Voir les fiches expériences.
anticiper les difficultés
Ouvrir précocement des espaces de dialogue, c’est donner à la population la possibilité de formuler des objections qui peuvent être fondées. Les ignorer pourrait se traduire ultérieurement par des réactions d’opposition, voire des blocages. Il est préférable de faire émerger les critiques, d’y rechercher des réponses ou de se préparer à assumer ses choix.
- Des élus de Bretagne montrent , à propos de projets urbains, que la concertation leur donne l’assurance « de ne pas trop se tromper ». Voir la vidéo « la concertation » (8 min.), J.Y. Dagnet, Audiar-Uved, 2007.
faciliter l’appropriation de l’environnement, mobiliser des relais
Miser sur la vertu pédagogique de la concertation, cela permet de trouver des alliés dans la population, qui comprendront mieux les raisons des choix effectués et contribueront à les expliquer.
- Le Parc naturel régional des volcans d’Auvergne sait qu’il a besoin de la population pour préserver les tourbières et lieux humides, riches de biodiversité, très dispersés sur le territoire et souvent connus des seuls habitants. Il cherche à les mobiliser en respectant leurs pratiques..
démocratiser, responsabiliser, donner envie d’agir
Pour un élu, faire partager sa vision en engageant un dialogue avec la population autour d’enjeux concrets, cela participe de sa mission. Pour un citoyen, apporter sa contribution aux choix collectifs, cela renforce le sentiment de citoyenneté. La concertation, c’est l’occasion de réfléchir ensemble sur ce qu’il est possible de faire, de passer de l’opposition à la co-construction et d’en finir avec les « y a qu’à… ».
- Josette Leroy, maire de Saint-Victor-sur-Arlanc (Haute-Loire) montre comment l’inventaire participatif des zones humides a modifié les rapports entre habitants et élus locaux. voir la vidéo (5 min.).
créer des espaces locaux de dialogue
Où discute-t-on ensemble aujourd’hui des enjeux de la vie en société ? Susciter des espaces de dialogue, cela peut contribuer à créer des liens entre les personnes, à renforcer le sentiment d’appartenance au territoire, à prévenir les incompréhensions.
Les attendus de la concertation diffèrent selon les personnes. Habituellement, les élus ont certaines attentes, les habitants en ont d’autres, les techniciens encore d’autres et à l’intérieur de chacun de ces groupes, les attentes peuvent être différentes. Il n’est pas indispensable que ces attentes soient les mêmes pour que la concertation soit productive. En revanche, il est utile de bien comprendre et de respecter les attentes de chacun.
- Analysez avec attention les retours d’expériences d’élus et d’habitants dans la vidéo « la concertation ». Notez, dans leurs propos, ce que la concertation a apporté à chacun. Voir la vidéo « la concertation » (8 min.), J.Y. Dagnet, Audiar-Uved, 2007.
- Regardez et lisez les entretiens que nous avons réalisés avec trois élus impliqués dans des démarches de dialogue territorial et qui expliquent ce que la concertation leur a apporté : Annick Cressens, Josette Leroy et Paul Perras.
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Les critiques et les difficultés
Les critiques à la concertation existent. Quelques-unes, peu fondées, relèvent de méconnaissances qu’il est facile de dissiper. En revanche, d’autres sont pertinentes et méritent qu’on y prête attention. Il est inutile de les nier ou de les minorer, mais préférable d’y apporter des réponses par une méthode appropriée.
Nous avons identifié un certain nombre de critiques fréquentes et les avons regroupées en trois catégories. Nous vous proposons quelques éléments de réponse, à vous de vous saisir de ceux qui vous paraissent les plus pertinents.
N’oubliez pas que, derrière une critique, peuvent se cacher des craintes ou des besoins non satisfaits. Identifier ceux-ci en laissant parler votre interlocuteur est souvent préférable au fait de lui asséner trop vite un argument.
Les critiques sur le principe
Cette objection appelle plusieurs réponses possibles.
1. D’un point de vue formel, l’affirmation est exacte. En démocratie, les élus et les représentants de l’Etat ont le monopole des décisions publiques. Cela se justifie car ils tirent leur légitimité du suffrage universel (ou de délégations de pouvoir dans le cas des agents de la fonction publique). Ils sont également responsables des décisions prises. D’ailleurs, la concertation ne remet pas ce principe en question car aujourd’hui, la très grande majorité des processus participatifs ne sont pas décisionnels. Lorsqu’ils le sont (cas de certains budgets participatifs, par exemple), c’est parce qu’il y a eu une délégation de pouvoir faite dans les règles. Dans les autres cas, la concertation ne vise pas à décider à la place des élus mais à contribuer à leur décision. Ceux-ci restent maîtres de l’arbitrage final.
2. Cependant, la concertation répond à des attentes. Si la concertation est inscrite dans la loi depuis les années 1990 dans de nombreux domaines, c’est qu’il y a des raisons. Le recours à la concertation s’explique par plusieurs facteurs :
– elle répond à de multiples attentes sociales, provenant de différents acteurs (pas seulement les citoyens), qui souhaitent des décisions plus démocratiques, ou plus justes, ou encore plus efficaces… Pour un aperçu de ces attentes voir ci-dessus : la concertation, à quoi ça sert ?
– elle est motivée par une crise de confiance des citoyens envers les élus et envers les experts. Qu’on la considère comme justifiée ou non, c’est une réalité qui s’impose. Les processus participatifs visent (notamment) à redonner de la légitimité aux décisions prises en associant les citoyens aux difficultés de la décision publique. Voir note de lecture : Le nouvel esprit de la démocratie
– en matière d’environnement, la décision publique ne fait pas tout. Il faut coordonner des acteurs publics et privés (par exemple les agriculteurs, les associations, les professionnels du tourisme, les entreprises…), ces derniers sont souvent maîtres des décisions qu’ils prennent. La contrainte envers eux (par la loi) n’est pas toujours possible ni efficace. Il est préférable de dialoguer afin de coordonner les décisions publiques et privées pour l’intérêt de tous. Voir note de lecture : Environnement, décider autrement.
3. Cette objection renvoie à la légitimité de la prise de décision. La question de la légitimité est fort… légitime, mais on peut aussi poser celle de l’efficacité. Or, l’expérience montre que dans la plupart des cas, les décisions élaborées collectivement, au terme de débats contradictoires, sont plus efficaces car les débats permettent de mettre en avant des dimensions qui, sans cela, n’auraient pas été prises en compte ou auraient été sous-estimées. Autrement dit, si les élus sont légitimes pour décider, ils ne sont pas omniscients. S’entourer d’avis d’experts est évidemment indispensable mais cela ne suffit pas toujours car les parties prenantes et les habitants ont également des connaissances spécifiques qu’il est utile de mobiliser. Cette perspective utilitariste de la concertation est développée par Christian Morel dans son livre Les décisions absurdes . Il montre que chacun est soumis à des biais dans sa façon de penser et que le fait de débattre des décisions permet de limiter le risque de faire de mauvais choix. Même si au terme de ce processus de débat, c’est bien aux élus d’établir l’arbitrage final.
4. Cette position de principe peut cacher d’autres craintes. Identifier ces craintes par l’écoute active est souvent possible. Par exemple, certains élus craignent que le fait de réunir les acteurs aux positions divergentes ne suscite des conflits, d’autres que cela ne ralentisse un projet. Dans ce cas, c’est à ces craintes qu’il faut répondre.
Cette objection est très pertinente.
La création de groupes locaux d’acteurs agissant comme des lobbies et s’appropriant le droit de gérer ou édicter des règles concernant des biens communs en excluant les intérêts d’autres parties constitue une sorte de confiscation et représente un risque. En outre, le poids de certains de ces acteurs au sein des espaces de dialogue, s’il n’est pas tempéré, peut conduire à des accords qui leur soient démesurément favorables.
Une réponse méthodologique
Il y a plusieurs façons de prévenir ces risques :
1. Assurer la transparence du processus de concertation : organiser des réunions publiques, diffuser toute l’information qui y est produite, rendre compte des décisions, etc…
2. Rester inclusif : prévoir des moments ouverts à tous (même si des ateliers sont également organisés avec un plus petit nombre de participants), informer la presse locale de l’organisation de la concertation (durée, objectif, modalités), ne pas exclure d’office certains participants y compris ceux qui sont peu coopératifs, prévoir différents modes de participation notamment en ligne…
3. Veiller à que soient représentée une diversité d’intérêts, même si cela rend plus difficile le dialogue… Pour cela, ne pas hésiter à faire un travail préparatoire d’identification des acteurs concernés et notamment des usagers concernés (voir plus loin : la conception et la préparation du dispositif).
4. Veiller à la présence d’acteurs soucieux de l’intérêt général : des représentants de l’État, des élus, de simples citoyens, un garant extérieur…
5. Pour gérer les inégalités dans les rapports de force, créer un cadre et le faire valider par les participants, assurer en particulier le respect et l’écoute de chacun, la transparence des documents produits, etc.
6. Dans le même objectif, bien faire valider le rôle de l’animateur et notamment sa neutralité (ou son impartialité) lors des débats. Il est possible par exemple, lors d’entretiens individuels préalables aux réunions, de bien expliquer à chacun que le rôle de l’animateur consistera à ce que chacun puisse participer et être écouté, quelle que soit sa représentativité ou son statut.
7. Rester conscient que si les rapports de force sont manifestement trop déséquilibrés, il est préférable de ne pas se lancer dans ce qui pourrait devenir un simulacre de concertation. Cependant, il est complexe de juger a priori des rapports de force et ceux-ci ne s’apprécient en aucune façon par le statut ou la représentativité des protagonistes, mais plutôt par les pouvoirs qu’ils détiennent : pouvoir de décision, pouvoir de mobiliser la population, expertise, connaissance du terrain, écho dans les médias, créativité…
Une réponse politique
Cette question peut aussi prendre un tour plus politique et renvoyer la formation de l’intérêt général. Traditionnellement, en France, on considère qu’il existe un intérêt supérieur à celui des individus et qui est énoncé par la puissance publique (l’État ou les élus locaux). Cette idée a été formalisée par Jean-Jacques Rousseau en 1762 dans son ouvrage « Du contrat social ».
Or, aujourd’hui, cette légitimité des acteurs publics à énoncer l’intérêt général est contestée et une multitude d’acteurs se sentent légitimes pour le faire. La crise de confiance entre élus et société est à l’origine de ce changement, ainsi que le retrait de l’État et l’affaiblissement de ses moyens.
Pour certains, l’intérêt général se construit désormais grâce à une délibération entre des acteurs divers, dont les représentants de l’action publique. C’est l’idée de « démocratie délibérative » qui permet de repenser la construction de l’intérêt général : la légitimité d’une décision repose sur la manière dont la décision a été prise, et non plus sur celui qui l’a prise. Plusieurs principes font la qualité de cette délibération : son caractère inclusif (elle n’exclut personne), l’égalité entre les personnes (les propos ont la même importance, quelle que soit le statut ou la représentativité de celui qui les énonce) et la transparence. Le philosophe Jurgen Habermas a contribué à développer cette idée (voir les articles de Dicopart sur la démocratie délibérative et sur la qualité de la délibération).
Effectivement… La multiplication des concertations et l’empilement des dispositifs participatifs peut d’ailleurs conduire à des effets de saturation de la part des participants. Il y a nombre de domaines dans lesquels la délégation fonctionne parfaitement et il ne s’agit pas de mettre de la concertation partout.
Cependant, la concertation peut s’avérer utile dans certains cas. Nous vous invitons à consulter quelques unes des motivations évoquées ci-dessus dans la partie : la concertation, à quoi ça sert ?
L’une des difficultés est de mesurer en quoi la concertation peut apporter une plus-value, tout en veillant à ne pas la juger à sa seule utilité immédiate. Car la concertation et la participation produisent du lien social, de la compétence individuelle et collective, de l’innovation…
Engager une concertation si toutes les décisions sont déjà prises est inacceptable. Il arrive parfois que les décisions ne soient pas formellement prises (par exemple, le vote d’une assemblée locale n’a pas eu lieu) mais que la conviction des décideurs soit déjà faite. Pour éviter cela, il est nécessaire :
1. que la concertation ait lieu suffisamment en amont de la décision, lorsque l’opportunité d’un projet n’est pas encore certaine ou au moins lorsque des options structurantes sont encore en débat.
2. que les marges de manœuvre soient clairement identifiées dès le début et présentées aux participants: Qu’est-ce qui est négociable et qu’est-ce qui ne l’est pas ? Quels sont les délais pour aboutir ? Qui décidera finalement ? etc.
3. que l’animateur de la concertation rappelle aux décideurs que la concertation leur donne des droits et des devoirs :
– devoir de se laisser influencer, de ne pas arriver avec des idées toutes faites ;
– droit de décider des arbitrages finaux ;
– devoir de rendre compte de ces arbitrages de façon argumentée.
Les critiques sur la méthode
Cette difficulté est récurrente dans certains processus de concertation. Elle est plus fréquente quand l’enjeu apparaît lointain ou peu important à une grande partie de la population. Souvent, ce sont les «habitués» de la participation qui se mobilisent : responsables associatifs, personnes engagées dans la vie politique, retraités… Voir l’article de la sociologue Jessica Sainty dans la revue démocratieS : La participation citoyenne, un fait minoritaire.
Comment y répondre ?
- Certains estiment que si la participation est faible, c’est avant tout parce que le processus de mobilisation est insuffisant. Il faut alors « aller chercher » les habitants,
– soit en faisant des efforts de communication
– soit en recourant au tirage au sort qui est une façon efficace de mobiliser un panel de non-habitués de la concertation et d’avoir un public diversifié. C’est le cas par exemple dans les conférences de citoyens. - D’autres considèrent que si la participation est faible, c’est parce que l’enjeu est jugé secondaire par les participants. Il faudrait alors partir de leurs préoccupations plutôt que de leur imposer des sujets qui ne les préoccupent pas vraiment…
- D’autres jugent que si la participation est faible, c’est parce que les participants estiment que leur influence sur la décision sera minime, voire nulle. Il faut alors veiller à assurer une «traçabilité» des idées émises et de leur devenir ou rendre compte des décisions prises et de la façon dont elles ont été modifiées par la concertation. Ces mesures ont des effets à long terme seulement (sur les concertations suivantes). Il est aussi possible de donner le pouvoir de décision aux participants, comme cela se fait par exemple lors des référendums décisionnels ou lors de budgets participatifs décisionnels.
- Enfin, certains pensent que cette question n’est pas importante, soit parce qu’ils considèrent que l’objectif pour les élus est d’ouvrir aux habitants une porte vers plus de démocratie, mais que ces derniers peuvent ou non franchir en fonction de leurs besoins ; soit parce qu’ils pensent que le but de la concertation n’est pas de mobiliser largement mais de mobiliser les acteurs qui se sentent concernés ou ceux dont on a besoin pour faire avancer les projets… Voir à ce sujet l’article du sociologue Guillaume Petit dans la revue démocratieS : Toujours les mêmes, est-ce un problème ?
Si le processus de concertation n’est pas jugé légitime par les participants, il y a tout lieu de penser que son résultat sera également dénué de crédit. A cette critique « procédurale », on peut apporter plusieurs réponses :
– organiser une première étape consistant en se mettre d’accord sur les modalités de concertation (par exemple avec un Comité de pilotage de la concertation associant des participants volontaires). On peut ainsi faire une proposition méthodologique et la soumettre à discussion. Sujets, durée, participants, nombre et format des réunions, documents d’information à fournir, modalités de communication, pilotage de la concertation, comptes-rendus… tout peut être discuté et amendé. Une réunion de travail peut suffire mais le consensus doit être recherché et l’accord formalisé dans un document que l’on peut appeler par exemple « Charte de la concertation de… ».
– demander à un garant de superviser l’ensemble du dispositif et si possible de participer à son élaboration. Cette solution n’est pas opposée à la précédente mais plutôt complémentaire : si les participants ont co-élaboré une charte ou co-construit ensemble le dispositif de concertation, le garant s’appuiera sur cette base et veillera à ce que ces modalités soient respectées, dans la lettre et dans l’esprit. Le garant peut être choisi de façon collective (par un Comité de pilotage de la concertation par exemple), ce qui aidera à consolider sa légitimité. Si la concertation est réglementaire, il peut être nécessaire de passer par la liste nationale des garants gérée par la Commission nationale du débat public (CNDP).
Concertation : manipulation ? Cette critique est parfois portée par des citoyens ou des associations déçus par des processus de concertation qui n’ont pas produit d’effet à leurs yeux. Elle renvoie à deux questions distinctes :
- la question du lien à la décision
Une concertation qui n’aurait aucun effet sur la décision est évidemment suspecte. Parfois, les effets sont jugés insuffisants (ce qui peut être une question d’appréciation…). Pour limiter les risques, le praticien doit veiller en premier lieu à ne pas se lancer dans des concertations « cosmétiques », c’est-à-dire des processus de dialogue dans lesquels les marges de manœuvre sont faibles ou inexistantes et les décisions quasiment prises avant même le début de la concertation. Pour cela, une phase préparatoire à la concertation est indispensable, durant laquelle les marges de manœuvre seront identifiées, voire améliorées si c’est possible grâce à une négociation avec les décideurs.
En second lieu, le praticien doit veiller à ce que, avant même de commencer, les initiateurs de la concertation s’engagent à rendre compte précisément et de façon argumentée de ce qu’ils feront des idées recueillies lors de la concertation et feront un retour d’information aux participants.
- la question de la « loyauté » du processus
En matière de concertation, il existe des règles minimales : être transparent, donner toute l’information disponible, respecter les participants, écouter chacun, etc. La sincérité est indispensable : ceux qui « font semblant » sont vite démasqués par des participants de plus en plus avertis et méfiants. Il existe aussi des moyens de renforcer la confiance dans le processus de concertation sans pour autant chercher à occulter les différences de points de vue sur le fond : élaborer une charte de la concertation, créer un comité de suivi de la concertation, nommer un garant…
La question de la neutralité de l’animateur appelle une certaine attention. Celui-ci peut disposer d’une confiance limitée au début de la concertation s’il est par exemple salarié d’un des organismes partie prenante. Dans ce cas, c’est par son attitude qu’il gagnera progressivement en crédibilité. Cette question est abordée dans la partie 3 de ces parcours : L’animation du dispositif et des groupes de concertation.
Les critiques sur les coûts et les risques
Cette remarque est souvent révélatrice d’une confusion entre les processus de concertation et certaines démarches de consultation.
Quand on consulte le public au travers d’enquêtes, de sondages ou d’évènements ponctuels comme des réunions publiques, il arrive fréquemment que de nombreux avis soient formulés, parfois contradictoires, parfois éloignés du sujet, parfois peu étayés ou argumentés.
L’un des objectifs de la concertation est précisément de faire progresser la réflexion, de confronter les avis, de les nourrir d’apports d’experts ou d’autres éléments d’information, de rechercher des points d’accord, de construire des compromis réalistes. Il faut pour cela s’engager, non pas dans des consultations ponctuelles mais dans des processus de travail organisés.
Pour éviter de susciter de faux espoirs, il faut que le cadre de la concertation soit clair, les marges de manœuvre explicites, les règles validées. Un processus bien préparé relève d’un « contrat » entre ses initiateurs et les participants qui n’a pas de raison d’être équivoque. Ce sont souvent la confusion et les fausses promesses qui créent de faux espoirs.
Pour ce qui est des conflits, il faut mesurer le risque en fonction des particularités de la situation locale et des antécédents. Il peut arriver que des espaces de concertation soient gagnés par des conflits existants sur le territoire, portant sur d’autres sujets et qui ne trouvent pas de lieux d’expression, ou par des conflits passés qui ne sont pas entièrement soldés. Dans ce cas, la concertation risque d’être instrumentalisée par des enjeux extérieurs et peut s’avérer frustrante pour les participants.
Hormis ces cas particuliers, il ne faut pas craindre les divergences d’opinion (qui contribuent à la richesse des échanges) ni la passion avec laquelle certains participants les font valoir (qui est souvent un indicateur utile de l’importance qu’elles ont pour eux). C’est aux animateurs de créer un cadre suffisamment sécurisant (des règles, un sujet, des étapes, un mode de décision explicite…) pour que les divergences s’expriment sans générer (trop) de violence ni bloquer le débat. Dans certaines situations particulièrement tendues, l’aide de tiers extérieurs (médiateurs, garants) peut faciliter les choses en permettant aux participants de prendre du recul par rapport aux propos ou aux attitudes et en faisant progresser le débat.
Il est certain que pour qu’une concertation soit productive, il faut y consacrer un minimum de temps et de moyens. Il est certain qu’il faut également de la méthode. Sans un cadre clair et sans un processus balisé, une concertation peut se transformer en chambre de doléances, provoquer des conflits au sein de la population et de faux espoirs, générer frustrations et désillusions. Au contraire, quand elle constitue un processus de travail efficace, quand le cadre est rassurant, quand les objectifs sont clairs, elle fait évoluer les points de vue sans occulter les inévitables divergences et elle donne lieu à des projets mieux affermis, mieux acceptés et mieux mis en œuvre. C’est à ce moment que les bénéfices apparaissent : de nouvelles idées et des projets améliorés, une meilleure compréhension des décisions prises, plus de lien social, des processus d’apprentissages fructueux.
A chacun de mesurer les coûts et les bénéfices…
Voir aussi « Une dépense pour quoi ? » dans notre vidéo Le dialogue territorial en 3 questions